但是通过授权地方改革试点决定，使得下位法获得了效力支撑，并由此具有了与上位法竞争的可能。

案件管辖上的协调衔接，从目前情况看似乎比较清晰。监察法立法则另辟蹊径，将转隶的职务犯罪侦查职能改称职务犯罪调查，同时将职务违法调查也作为调整对象，因此不适用刑事诉讼法而适用监察法。

在具备相应条件时，进一步的改革，应实现真正意义上的司法审查，即由法院审批审前羁押措施。这些问题都不是孤立的，即仅涉及单一主体的诉讼问题，而是不同主体间的互涉互动问题。这里需要说明，监察法草案中的职务犯罪调查实系侦查。然而这些调查措施的内容和实施方式与刑事诉讼法对侦查措施的规定并无实质区别。一方面，将决定留置的法律责任落实给监察机关，而将某些特殊案件留置审查的政治责任赋予党委书记，可以避免党委书记直接审批留置带来的责任界限不清晰的问题。

[11]因为第二十一条规定的提醒、批评教育、责令检查、诫勉，也是一种处置，包括对违法情节较轻人员的处置，故移放于第六章，与第四十三条的处理、建议、问责、移送起诉并列或合并。根据我国《刑事诉讼法》第二章关于级别管辖的规定，一审刑事案件由基层人民法院管辖。审计机关仍然可以参与预算执行监督的运行过程，但是其监督的权力来自于权力机关的授予或委托。

有两个具体落实文件：(1)2014年9月，国务院发布的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号，以下简称《决定》)提出完善预算管理制度，要求预算执行部门自觉接受人民代表大会监督和社会各界的监督。以审计署为例，仅有三个年度(1985年、1986年和1987年)向全国人大常委会报告，是受政府委托介绍财政收支的审计情况。一些重大财政行为，通常都是党委、政府研究决定，权力机关、审计机关列席。[23]参见刘家义：《论国家治理与国家审计》，《中国社会科学》2012年第6期。

对于第一类行为，可以追究单位的行政责任，按照责任到人的原则，对于主要领导人在考核、任命过程中考量相关情节[9]廖红：《成绩显著.任重道远——审计机关成立十五周年回顾与展望》，《审计月刊》1998年第12期。

[2]从各条文观之，在我国，审计监督权是行政权的一种，具有执行力、确定力、拘束力等行政权特征。以提高经济效益为例，审计监督的任务不仅是监督财政资金使用的经济效益，而且包括监督整个公有制经济成分的经济效益。对于第一类行为，可以追究单位的行政责任，按照责任到人的原则，对于主要领导人在考核、任命过程中考量相关情节。(二)行政主导型预算执行监督制度服务于以经济建设为中心的国策 1.在计划经济向市场经济过渡阶段，行政主导型监督制度适当增加了对预算执行情况的外部审查。

1982年《宪法》91条规定：国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。《意见》提出省以下地方审计机关人财物统管，在县、地级市行政区划内做到了与地方性政权的结构性分离，有助于提升审计机关对本级政府的监督实效。纵观历史，合理的预算执行监督制度无不表现为议会主导及与此相关的制度设计。[2]《预算法》将预算执行监督权配置给审计机关、权力机关、除乡镇政府外的各级政府、各级政府财政部门。

本文系国家社科基金项目国家审计全覆盖法律应对问题研究(16BFX001)阶段性成果。(三)预算执行问题的发现及处理主要由审计机关负责 预算执行监督的结果主要包括两个方面，一是发现的问题，二是监督所发现问题的处理情况。

[20]在16个审计报告中，10类问题的出现频次分别如下：分配权力分散15次，项目设置交叉重复14次，资金投入分散13次，转移支付规模过大、比重过高7次，管理制度不健全7次，违规使用资金、挤占挪用4次，资金拨付不及时、不到位3次，限定专门用途3次，多头申报、套用资金2次，项目与政策目标不符2次。预算执行监督制度的合理性和有效性存疑，需进行彻底反思。

这都反映出计划经济体制下严格执行政府指令的要求，几乎未涉及提高效率等属于绩效审计的内容。在1952～1992年间，我国实行计划经济体制或者以计划经济体制为主导的混合经济体制。(1)构建程序正当的救济制度，即建立辩论、听证和质询制度。2.违纪违法的审计结果的处理。可见，预算执行审计在当时并未进入审计工作报告的话语体系，预算执行审计以财政收支审计的方式体现。[1]不论是1994年公布的《预算法》72条，还是2014年修订的《预算法》89条皆明确规定县级以上政府审计机关依法对预算执行及决算情况进行审计监督。

地方政府性债务依然增长较快，甚至违规举债，其主要原因是负债约束软化。(一)行政主导型预算执行监督制度适应了计划经济的要求 现行预算执行监督制度的形成，与审计机关的建立及其权力扩张过程相关。

(一)损害权力机关权威 在行政主导型预算执行监督模式下，人民代表大会及其常委会的代议功能只能有限行使，其监督职能不能充分发挥，最终导致权力机关权威受损。以审计署为例，仅有三个年度(1985年、1986年和1987年)向全国人大常委会报告，是受政府委托介绍财政收支的审计情况。

地方权力机关是地方债务的审批者，是责任的主要承担者。(二)行政机关在预算执行监督制度的运行中起主要作用 预算执行监督制度的运行主要是指制度的启动、作用、结束的过程，它以预算执行审计为起点，以权力机关听取审计机关关于审计查出突出问题整改情况的报告为终点，从起点到终点为一个完整的预算执行监督运行周期。

权力机关对预算违规主体不处罚问责，导致被审计主体的违规成本小、收益大，甚至有研究发现因为重整改、轻归责的处理方式，不是抑制了预算违规，而是诱导了预算违规。财务不独立，加之审计工作八不准的纪律尚未建立。如第32条规定审计机关进行审计时，有权检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告和运用电子计算机管理财政收支、财务收支电子数据的系统，以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，被审计单位不得拒绝。如果依然使用行政主导下的预算执行监督体制，本级人民代表大会或其常委会审查批准只具有形式意义，对地方政府举债权力没有制衡，则会增加破产发生的概率。

(3)有助于强化受托人(审计机关)向委托人(权力机关)直接负责。近几年，预算执行监督制度的改革和完善的纲领性表述，主要表现在十八届三中全会、四中全会和十九大报告中。

1996年，审计署向全国人大常委会第20次会议做了《关于1995年中央预算执行情况的审计工作报告》。十八届三中全会提出要构建现代治理体系，改进预算管理体系。

审计工作报告的形成过程与篇幅内容，制约着权力机关监督权的行使。较为现实的做法是，在现有制度框架内，拓宽预算执行监督制度改革的空间。

利用人民代表大会的地位和监督职能推进违法违纪情况的查处，在权力机关内部形成审计结果的内部协调机制。[19] 以审计署于2002～2017年发布的16个审计工作报告为例，统计中央专项转移支付资金使用的问题，按相应标准分为10类。1996年之前，审计机关并不需要每年向人民代表大会及其常委会汇报预算执行监督情况。各上级政府及财政部门分别作为预算编制、执行的组织及具体负责部门，其监督权属于预算执行管理权的一项权能，非本文讨论重点。

权力机关仅靠听取整改报告的方式监督预算执行情况，缺乏约束力。该条例包含了审计监督要实现的5项任务，与现行《审计法》相比多1项，且其每项任务所涵盖范围也更大。

为保证预算执行监督目的的实现，根据权责统一原则，现行《审计法》第31～37条赋予审计机关诸多主动监督权限。(3)某个单位的某一问题被审计两次以上，无合理理由仍然违反的，应当结合监督法的条款，启动对责任单位的质询程序，并将审计评价情况、人民代表大会的质询情况纳入组织人事部门对领导执政能力、执政水平的考察当中。

在听取审计工作报告与整改报告后，应当就报告整体或专门事项，安排专门时间公开辩论、听证和质询，必要时分组审议并作出决议。[7]参见《什么是审计？新宪法为什么要规定设立审计机关》，《工人日报》1982年5月25日第2版。